21世紀創投研究院研究員 趙娜 申俊涵
編者按
從4月上旬開始，《21世紀經濟報導》、21世紀創投研究院聯合《機構投資者評論IIR》等重磅啟動「2021-2022年度政府引導基金競爭力評價研究」。
我們通過機構走訪、問卷調研、數據收集，並參照CVSource投中數據，進行綜合分析，對各政府引導基金（注：國家級、省部級政府引導基金不在我們此次評價範圍之列）的政策目標、財務效益和管理水平等方面綜合評價。
透過這份政府引導基金競爭力評價研究報告，我們力求客觀、公正地展現各政府引導基金在服務區域經濟發展、推動產生調整升級、提升區域創新創業競爭力等方面的價值與貢獻。
近年來，地方政府引導基金髮展迅猛，成為人民幣LP重要構成。政府引導基金對推動股權投資市場健康發展、引導新興產業發展、推動產業優化升級、撬動社會資本投入、提高財政資金利用效率等發揮了重要作用。
自2015年以來，政府引導基金批准設立速度明顯加快，並呈現明顯的「下沉」趨勢——從東部環渤海、長三角及珠三角等發達地區向中西部擴散；從國家級到省級、地市級，甚至區縣級都出現百億規模以上引導基金。此外，包括一帶一路、科技成果轉化、綠色投資、新舊動能轉換等為主題的引導基金紛紛面世。
因此，規範政府引導基金髮展，對政府引導基金實行有效監管的需求日益上升。而中央及地方監管機構也發佈了多項加強政府引導基金市場化運作機制的相關政策，與之配套的監管體系正在逐步建立。此時，我們發佈這份報告可謂適逢其時，我們也希望，這份報告為政府引導基金規範健康發展貢獻綿薄之力。
2021-2022年度政府引導基金競爭力評價研究八大核心發現
通過對各政府引導基金的調研，結合CVSource投中數據統計，我們在研究中有幾項核心發現：
1.在規模方面，即便受到疫情防控常態化影響，政府引導基金設立數量和規模均未出現明顯下降。在統計區間內（2021年5月-2022年4月），國內成立引導基金150餘只，其中，在中基協完成備案超過110隻，目標募集規模從1200萬元到560億元不等。
2.在設立區域方面，北上廣深以及江蘇、浙江、福建等東南沿海發達地區政府引導基金更加活躍。其中，華東地區政府引導基金自身規模增量最多，中西部地區也逐漸認識到政府引導基金的價值，比如武漢、長沙、西安、鄭州等地都有新發起設立規模較大的引導基金。
3.在投資方向方面，各地政府引導基金多傾向於投資戰略性新興產業包括新一代信息技術、半導體、航空航天、新材料、無人駕駛、醫藥健康、企業服務等，同時，也有政府引導基金也多鼓勵投資地方特色產業。此外，國企混改、基礎設施也占較大比重。
4.在投資階段方面，出現越來越多支持子基金投資於早期階段的天使引導基金、創業投資引導基金。而儘管如此，諸多政府引導基金並不排斥子基金對後期階段項目的投資，因為成熟期企業在落實政府產業、就業與稅收方面政策效果更加立竿見影。
5.在投資策略方面，政府引導基金採用直接參股子基金的架構是絕對主流，而附加直投和跟進投資的政府引導基金也佔一定比例。此外，有一定數量的政府引導基金，也採取市場化母基金慣常的S策略。
6.在政策效能方面，多數政府引導基金對當地重點產業與產業轉型的促進效果明顯，多數子基金能夠完成社會化募資，子基金與直投投資企業對當地稅收、就業貢獻不菲。同時，政府引導基金對子基金的返投倍數要求逐漸放寬，而越開放城市政府引導基金返投要求越低。相當比例政府引導基金對子基金有政策讓利。
7.在財務指標方面，相當部分政府引導基金願意披露年度新增投資基金/項目數量與規模，子基金投資企業的上市數量等，但多數政府引導基金謹慎披露實際退出金額和賬面回報。
8.在管理效能方面，絕大多數政府引導基金，建立了健全的制度和規範的操作流程、完善的風控機制、都能用信息化建設賦能子基金遴選和投后服務，有相當部分引導基金建立ESG/責任投資戰略目標及評價體系，以及合理的激勵機制，少部分形成成熟的容錯機制。
政府引導基金20年：產業培育效應已現，漸成PE/VC市場出資主力
自「中關村創業投資引導資金」成立並投入運作，我國政府引導基金已經發展整整20年。
從概念界定上，政府引導基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，採用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。
受疫情及宏觀環境等的影響，人民幣基金募資環境仍然嚴峻，政府機構/政府出資平台、政府引導基金等LP發揮了更加重要的資金支持作用。
根據清科研究中心的數據，2022年一季度新募基金中，規模超過50億元的基金僅有15隻，規模佔市場整體的30%。其中，10億元以上的人民幣基金，國資背景基金管理人超過50%，而規模過百億的人民幣基金則全部由國資背景管理人管理。
再看政府引導基金的數據。截至2022年一季度，我國共設立2004隻政府引導基金，目標規模達到12.62萬億元人民幣，已認繳規模約6.28萬億元。這些引導基金中有一半以母基金的性質出現，設立數量約900隻，已認繳規模約3萬億元。
PE/VC基金出資主力
前述對政府引導基金的概念界定來自2015年財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》。該辦法的出台，意味著政府對企業的資金支持，由財政直接補貼完全轉變為以政府投資基金為主的市場化運作方式。
由此，持續數年的地方引導基金熱潮出現。從2014到2016年，政府引導基金的設立數量和規模均走高，並在2016年達到頂峰。根據清科研究中心的數據，2016年新增政府引導基金410隻，基金規模達到5467億元。
到2020年底，國內已設立政府引導基金1851隻，目標規模達11.53萬億元人民幣，已到位規模為5.65萬億元人民幣。政府引導基金成為股權投資市場不可忽視的重要參與者。
發展20年後，中國政府引導基金行業已步入新的發展階段。
這種新階段不僅是地方政府頻頻出手、百億規模引導基金頻現的表象，更重要的是，引導基金管理人正在利用資金和政策的組合拳，助力政府構建創新、資本、產業交互融合發展新格局。
以南京江北新區發展基金（以下簡稱「江北發展基金」）為例，該基金依託財政資金的投資槓桿和引導作用，順應江北新區未來產業發展重點，在晶元、生物醫藥等產業領域進行「深耕」，持續地、成體系地為江北新區注入創新資源。
此外，基金管理團隊還圍繞產業鏈布局創新鏈，促進資本和產業緊密結合，創新性地助力新區打造產業集群，推動江北新區加快推進「科技+產業+金融」協同發展。
推動區域經濟發展
中國創業投資和私募股權行業仍在發展中，如何引導社會資本投向重點領域和產業、推動區域經濟高質量發展，是政府引導基金管理人們在思考的。
政府引導基金是各地發展產業的重要抓手。明確的產業支持方向將能夠使政策目標更清晰，也可能使政府引導基金更具競爭力。
我們在訪談中發現，政府引導基金在引導區域產業布局、激活區域經濟發展活力方面的效果已經顯現。
首先，與社會資本相比，政府引導基金可以為科技初創企業提供穩定、長期的投資資金，使其集中精力開發高質量技術。
其次，與傳統財政補貼相比，政府引導基金採用市場化方式實現財政資金的槓桿作用，更好地實現政府部門和市場化基金管理機構的合作。
因此，政府引導基金與地方產業政策的配合有助於打造全產業鏈的區域生態系統。其作為科創投入的重要組成部分，對發展核心和新興科技至關重要。
以合肥市產業投資引導基金為例。該基金與國家級基金、央企、大院大所、知名投資機構、產業資本等國內百余家機構合作，圍繞合肥市「芯屏器合」「集終生智」重點產業鏈及其上下游布局。
此外，合肥市產業投資引導基金還圍繞集成電路、新能源汽車等重點產業鏈上的龍頭企業進行直接投資。以基金為媒介，建立「引導基金-參股子基金-優質項目」的投資模式，同時通過與合肥市各市縣多元聯動，為合肥市招引優質項目落地。
投早、投小、投科技：政府引導基金管理如何持續精進
關於人民幣基金募資難，早期投資機構體會頗深。
2015年財政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》即明確提出，「為了加快有利於創新發展的市場環境，增加創業投資資本的供給，鼓勵創業投資企業投資處於種子期、起步期等創業早期的企業。」
根據投中研究院的統計，對投資階段提出要求的政府引導基金數量佔總樣本數量的47%。其中，支持子基金投資於早期階段的政府引導基金數量佔比最高，達到44%。同時，要求僅投資於早期階段的政府引導基金數量佔比為17%。
當然，從業機構不應忽略，按照政府引導基金管理辦法出台或修訂時間來看，政府引導基金始終支持子基金對後期階段進行投資。這與成熟期企業可帶動產業鏈上下游落地，快速在產值、就業、稅收等方面做出貢獻相關。同時，未對投資階段明確規定的政府引導基金通常支持各階段投資行為。
投資階段向前走
近年來，多地出現大規模的天使母基金。
首先從政策端分析，2019年的《關於加強金融服務民營企業的若干意見》明確提出要「積極培育投資於民營科創企業的天使投資、風險投資等早期投資力量，抓緊完善進一步支持創投基金髮展的稅收政策」。
再從市場需求分析。在社會資本中，由於風險原因，往往越是早期階段的基金，其募集難度越高，而很多優秀的早期技術，因為得不到資金的青睞，錯失發展機遇。
為了布局早期技術，也為了搶佔新的產業鏈，近年來，引導基金也開始向早期GP機構和項目延伸。加之國家鼓勵「投早、投小、投科技」的大背景，不少市級、區級也發起設立天使引導基金。
國內大規模的天使母基金可以追溯到2017年深圳市天使投資引導基金的成立。深圳市天使投資引導基金是深圳市政府投資發起設立的政策性母基金，首期規模人民幣50億元，委託深圳市天使投資引導基金管理有限公司按市場化方式運營。
深圳市天使投資引導基金由深圳市引導基金代深圳市財政局出資，資金來源於深圳市財政資金。基金管理公司由深圳市投資控股有限公司及深圳市創新投資集團有限公司合資創立，分別占股60%、40%。
運作模式上，深圳市天使投資引導基金採取母子基金的運作模式，母基金由政府背景的機構直接管理，子基金採取市場化選聘的方式選定管理機構。
2021年1月，蘇州市天使投資引導基金（簡稱「蘇州天使母基金」）正式揭牌，基金由市本級和各市、區共同出資設立，規模達60億元，將為種子期、初創期科技型企業發展注入優質「資本活水」。
截至2022年2月，蘇州天使母基金已從400餘只海內外基金中篩選出40個團隊，完成設立19隻子基金、引導倍率超3.4倍，投資行業覆蓋數字經濟、生物醫藥、新一代信息技術等蘇州重點發展的戰略性新興產業。
不僅如此，蘇州天使母基金還與信達生物、雅本化學、科大訊飛等上市公司合作設立7隻CVC天使基金，布局圍繞產業龍頭的創新資源；與蒲公英科創孵化器、長三角智創科技園、國際科技園等科技載體、國家級孵化器合作設立了7隻天使孵化基金，賦能孵化平台的項目成長。
產業精耕細作
為了更好地帶動區域產業經濟的發展，政府引導基金對GP提出了更高的要求。
GP不僅要在自身專注的垂直產業中具備豐富的產業鏈資源和投資能力，還要對區域的政策和特點具備把握能力。這樣才能準確地為企業對接資金和政策，將區域資源優勢發揮出來，幫助垂直產業的發展。
根據投中研究院的分析，政府引導基金著重支持戰略性新興產業，兼顧扶持發展地方特色產業：有88%規定可投資於戰略性新興產業，43%規定可投資於地方特色產業，16%明確可投資於國企混改，33%規定可投資於基礎設施建設項目。
投中研究院對「地方特色產業」的界定是投資方向聚焦與本地優勢或特色戰略相契合的領域，並發現各級政府引導基金均在挖掘特色產業投資策略。
以深圳市引導基金為例。其子基金重點投資符合國家、廣東省及深圳市產業規劃的戰略性新興產業，包括新一代信息技術、生物醫療、智能裝備、節能環保等行業。
在投資方面，各類子基金應主要投資於深圳市扶持和鼓勵發展的戰略性新興產業、未來產業和其他市政府重點發展的產業，其中新興產業發展類子基金應有側重的專業投資領域，且投資於專業投資領域的資金額不低於子基金可投資金總額的60%。
另一家代表機構是北京科創基金。該基金專注投資硬科技領域，結合基金投資方向和北京區域發展重點，在全面覆蓋的基礎上側重於布局高成長潛力的細分領域。《北京市科技創新基金2020至2021年度投資指南》中有明確要求，「子基金投資領域和方嚮應符合科創基金政策導向，有側重的專業領域及明確的項目儲備。」
此外，《上海市天使投資引導基金申報指南（2017年度）》也明確提出，支持的行業領域包括節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備製造、新能源、新材料和新能源汽車七大戰略性新興產業，以及人工智慧、文化創意、高技術服務業、農業科技等本市重點發展的產業領域。申請機構方面，其要求的具體條件包括「主要投資於政府扶持和鼓勵的產業領域中的初創企業，且有側重的專業投資領域」。
「既要、又要、還要」：政府引導基金如何實現多元化目標
在前文中，我們分析了政府引導基金已經發生的變化，如對區域產業發展的推動、對早期創業和投資的支持、偏好有垂直產業專注的子基金管理團隊。同時也圍繞政府引導基金的投資訴求變化，探討了先行者們在進行的探索。
從資金屬性上看，政府引導基金的性質已經從最早的財政補給，向推動產業發展的重要方式過渡，並有望成為產業政策落實的重要政策工具。
對應在地方政府引導基金所要承擔的使命上，則開始向兼顧引導產業發展、帶動實體經濟、尋求財務回報的方向發展。
多元化目標的實現為政府引導基金管理提出了新要求，首先可以看到的是各地引導基金的市場化和專業化建設。
政府引導基金通過投資子基金實現前述多元化需求，讓優秀的GP團隊成為稀缺資源。為了吸引優秀基金管理團隊落地，一些陳舊的機制和要求開始鬆動，包括國有資本佔比、註冊地限制、返投要求等。
績效評價機制不斷優化
我們在八大核心發現部分中簡述了對政府引導基金政策效能、財務指標、管理效能的觀察，這些是政府引導基金的績效考評的常用指標。
通常來說，政府引導基金主要從政策效應、社會效益和管理效能三個維度構建績效評價指標體系。每個一級指標下設有二級指標、三級指標，賦予不同指標不同的權重。
2018年以來，我國政府引導基金進入規範化發展階段，政府引導基金管理也逐步完善。隨著國家關於政府引導基金的管理細則逐步完善，部分省市修訂了引導基金管理辦法。
與國家級引導基金相比，部分地區的政府引導基金政策更加靈活、導向性更加明確。
根據清科研究中心的數據統計，截至2021年底，中國累計設立1988隻政府引導基金，目標規模約為12.45萬億元人民幣，認繳規模則達到約6.16萬億元人民幣。
政府引導基金與創投機構之間是一個雙向選擇的過程，政府引導基金需要創投機構來實現資本招商與經濟轉型發展目標，創投機構則需要政府引導基金來撬動更多社會資本。
在這種合作中，科學的績效考核機制設計是雙方長期持續合作的基石。
「基金+產業」模式興起
政府引導基金向子基金管理人提出訴求的前提，是對區域內的發展環境、市場前景、發展空間具備清晰認識。
有分析人士認為，我國經濟轉向高質量發展的階段中，政府引導基金應充分尊重區域發展的特點和規律，發揮區域比較優勢、梳理區域產業基礎、確定核心產業、完備產業生態鏈，並適時出台、修訂促進企業發展的配套政策，才能真正立足項目培育、夯實產業基礎、優化營商環境，進而引導區域內的諸多創新要素形成合力。
當「基金+產業」模式成為地方政府招商引資、發展高新技術產業、促進當地經濟高質量發展的通用模式，考驗地方政府的不只是引導基金的規模實力，更重要的是資金背後的資源與生態支持。
基於對區域內產業的深刻理解，「基金+產業」的合作模式開始發揮效用。在廈門市集美區產業引導基金的實踐中，該區通過建立「基金招商、產業布局、專業化服務」的招商工作機制，形成有集美特色的基金招商引資優惠政策體系，並採取多項舉措優化營商環境，完善政府服務，多舉措構建運行高效、良性發展的招商生態圈，成為許多企業落腳的「好婆家」。
共築創業創新生態
按照清科集團的測算，每1000億元基金落地，在十年間能為區域政府帶來200億到300億元的稅收，其帶來相應的產業資本落地量、GDP總量非常可觀。
作為「基金+產業」的升級版，我們發現，一些政府引導基金正在試水與投資機構共同打造創新生態，形成「政府、產業、資本」的更多互動。
這樣的訴求下，有地方政府正在探索與頭部機構合作成立創新中心或創業孵化器。該合作模式中，政府引導基金與基金管理團隊一方面保持是基金出資人和基金管理人的關係，另一方面也作為區域產業共建夥伴，為初創企業提供資金和資源。
不僅是北京、上海、深圳等傳統意義上的創投集聚區，近年蘇州、無錫等地都有PE/VC機構與地方政府及國資機構合作成立創新孵化中心的案例出現。對於地方政府和國資機構來說新的合作模式可用以解決引導基金和地方國資的分散式點狀投資問題，將政策、資金、資源更高效地集聚在產業園區的物理載體中。
這些合作模式都可以理解為深化基金招商的具體實踐。通過深化與相關部門聯絡互動機制，地方政府能夠以引導基金為招商「抓手」，結合區域基金優勢、產業特色、招商空間特點，促進增量和存量齊發力，為招商引資注入新的動力和支撐。
（編輯：林坤）
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