來源：中國經營報
本報記者 陳雪波 盧志坤 北京報導
今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中提出，要以縣城為基本單元推進城鄉融合發展，發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發展的銜接配合。
此外，特色小鎮已經成為多地採用的一種發展模式。今年3月，國家發展改革委的發文中再次提及健全各省份特色小鎮清單管理制度，以推動新型城鎮化和城鄉融合發展。在縣域經濟中，如何藉助特色小鎮實現高質量發展？在特色小鎮開發過程中有哪些問題可以避免？特色小鎮目前還面臨怎樣的發展困境？
帶著這些疑問，《中國經營報》記者採訪了中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀，全聯房地產商會特色小鎮分會秘書長匡洪廣及中國農學會園區分會常委、《特色小鎮》一書作者孫文華，試圖找到這些問題的答案。
縣域經濟是「塔基」
《中國經營報》：到2021年，我國的城鎮化率已經達到64.7%，在城鎮化發展過程中，縣城處於鄉村與城市之間的位置，它承擔著怎樣特殊的角色？為什麼要重視縣域經濟的發展？
孫文華：縣城是城市到農村的落腳點，也是農村到城市的出發點。縣城是城鄉融合發展的重要空間載體，是縣域小城鎮體系的中心城鎮，是縣域的政治中心、經濟中心、貿易中心、文化中心。縣域經濟是縮小城鄉差距的重要紐帶。
陳耀：縣域經濟首先迎接的是縣域城鎮化，城鎮化會帶來縣域經濟的發展。目前全國的縣域常住人口有2.5億，只佔到全國城鎮常住人口的27%。由此來看，從農村出來的人們還是更希望到大城市去。我國的「三農」問題也集中在縣城這一級，它是實現城鄉融合發展的一個關鍵環節。所以推進以縣城為主要載體的城鎮化，其實重要作用是要把城鎮化體系的短板補起來。這樣還有個好處是，可以在發展早期避免大城市病。
匡洪廣：縣域經濟是一種承上啟下的角色，但很容易被忽視掉。之前大城市都市圈、國家中心城市是各種資源要素集聚的地方，但縣城是被邊緣化的，縣城裡的人考上大學也會前往大城市。在城鎮化過程中，縣城有很大發展空間，縣城是一個「塔基」的角色，但現在縣城的公共服務還不夠，縣城的基礎設施短板還需要補足。
《中國經營報》：近年來湧現出的一大批特色小鎮，他們成為多地產業發展的新動力源。相比於城市裡已經有較好的經濟發展基礎和產業集群，對縣城來說，發展特色小鎮有怎樣的好處？縣域經濟的發展與特色小鎮的運營模式有哪些契合點？
孫文華：特色小鎮是以「特色」為驅動力的，其本質是商業競爭中的差異化競爭戰略。特色小鎮需要根據區位、交通、產業基礎、資源屬性等進行差異化定位，其功能定位主要包括產業、居住和旅遊，是面向全國或全球市場的。縣城是縣域的政治中心、經濟中心、商貿中心、文化中心，是面向縣域內部為主的。從這個角度來看，縣城需要具備服務縣域小鎮體系的功能，將公共服務和縣域中心功能建設作為重要能力，特色小鎮則著重於「特色」的產業發展能力。
匡洪廣：大城市有足夠大的體量，可以板塊化發展產業。縣城和小鎮相對於大城市來說，體量不大，能夠更好地聚集資源，但需要進行專業化聚集，並實現品牌化。特色小鎮要發展某一類的特色產業，可以做有特色資源的優勢產業，比如山東省平陰縣的玫瑰小鎮、河北省館陶縣的黃瓜小鎮就是這樣。
另外特色小鎮還可以承接大城市的轉移產業，比如房山長溝的基金小鎮，把北京市區的基金公司吸引過來，他們還打造了公司註冊綠色通道，有風控平台、融資平台，並提供管家式服務，這樣就能發展得很快。
重視公共服務建設
《中國經營報》：特色小鎮往往需要將產業與人口融合，但縣城在吸納高端人才方面有先天劣勢。在進行特色小鎮的「產業—人口」規劃過程中，縣城應該如何做到揚長避短？如何同步推動人才與產業的成長？
陳耀：缺人的問題，是縣一級最大的困擾。縣城本身吸納人才的能力很弱，那麼特色小鎮吸納人才就要靠它的產業特色，靠提升產城融合的公共服務品質。如果只有產業，但是城市品質不行，教育、醫療配套都不行，人才也是很難進來的。所以特色小鎮要有針對性地招引人才，否則沒有吸引人才的優勢。
匡洪廣：市場主體值得重視，一些大型商場下沉到縣城以後，縣城與大城市之間的消費差別就弱化了。產業發展也可以縮小城鄉差距，比如浙江諸暨打造了一個大唐襪藝小鎮，研發中心、辦公樓、眾創空間、酒店這些配套起來以後，那裡就和大城市的場景很像。這樣一來，就有一部分人才迴流，大學畢業生也願意回來。
現在信息的空間阻隔已經越來越弱化，只要產品好，東西被曝光后被大城市的消費者觸及的機會也會很多。應該鼓勵縣城特色小鎮做電商、做直播，通過農旅結合，讓城市遊客親自到縣城、鄉村旅遊，他們看到農產品的種植過程，就能有更高的信任感。
《中國經營報》：在進行特色小鎮的基礎設施建設過程中，有很多地方採取了PPP（政府和社會資本合作）模式。但縣城的經濟活躍度弱於發達城市，故該模式的盈利效果也就受到企業方面的關注。縣城的特色小鎮發展是否適應PPP模式？為了吸引更多企業投身到特色小鎮的建設中，縣城應該在哪方面進行完善提升？
孫文華：PPP模式是社會資本與地方政府合作的一種模式，在我國發展已有一段歷程，PPP模式的本質是憑藉地方政府的行政權力，通過社會資本實現項目建設和運營。特色小鎮和縣城一樣，對後期農業人口就近轉移有很重要的作用。但PPP模式一定要有好的運營團隊。運營團隊決定一個區域的未來，這對投資商來說是一種考驗。
匡洪廣：在一些地方的實踐中，PPP模式最終還是由政府買單的，反而加重了政府的債務負擔。如果政府財政困難，就需要靠上級的轉移支付。PPP模式適合建設基礎設施，但回報具有很大的不確定性。
現在國家發展改革委鼓勵民間投資項目發行REITs（不動產投資信託基金），這種可以嘗試。基礎設施由政府來投資，剩下的酒店、商場等就可以交給市場主體來建設，可以充分發揮市場主體的作用。
創新能力尤為重要
《中國經營報》：縣域經濟的建設成果可以服務於鄉村發展，鄉村的勞動力等資源也能補充到縣域經濟的發展中。在推動縣域經濟的要素有序流動方面，您有哪些建議？如何讓各種要素之間形成良性循環？
孫文華：縣域經濟不同於現在的城市經濟，縣域經濟有很強的地理特徵、地域文化，縣域經濟要找到自身的文化特徵，形成地方的文化要素，將文化轉化為消費的驅動力。
如地方飲食文化，飲食文化往往能帶動消費，將飲食文化與農業生產結合起來，將田間地頭和餐飲桌頭聯合起來，形成內循環；農產品也是生物科技的原材料，需要在縣城建設工業園區，實現農產品的精深加工，向全國銷售，這是縣域經濟的外循環。
陳耀：有這樣一個規律，如果一個鄉村毗鄰的城鎮比較發達，這個鄉村的發展通常也會非常好。現在我們在縮小城鄉差距方面已經做得不錯，但要素在城鄉之間流動，還有一些體制性的障礙。比如城市的投資進入鄉村，可能涉及產權問題，集體建設用地吸引資本的時候能不能完全放開，投資能不能進入宅基地，這些問題都需要解決。同時要加快農村人口轉移，這部分人要儘可能地進到城裡，但有個前提條件是進城以後要有工作崗位。
《中國經營報》：在過去很長一段時間里，旅遊、度假、康養等類型的特色小鎮層出不窮，特色小鎮的同質化特徵較為明顯。在以後的發展中，如何避免特色小鎮的同質化傾向，以推動特色小鎮實現特色鮮明的高質量發展？
陳耀：首先要承認，鄉村裡特色小鎮的同質化現象是不可避免的，特色小鎮的建設過程總會參照別人的模式。現在問題的關鍵是，上一級政府在做項目規劃的時候，要有一個通盤的考慮，不同的特色小鎮在發展定位上要有相對的差異化，要有功能上的差異、產業上的差異，儘可能突出特色，做到「人無我有，人有我優，人優我強」，這樣更有競爭力。這個也需要有很高的運營策劃能力。
匡洪廣：為了避免同質化發展，體制機制需要進行調整。根據統一的標準來執行的話，很多小鎮呈現的面貌都大同小異，但同時產品可能與當地的特色稟賦格格不入。建設特色小鎮還是要強調市場主體，要建設出不一樣的東西，很多小鎮的產品類型是從來沒有過的，這就需要投資團隊、運營團隊、設計院團隊、施工單位不斷地磨合，如果團隊水平不夠，就做不出來。但這樣的專業團隊肯定很少。
而且，特色小鎮的特色不只是空間層面的，其中的內容業態、運營模式也可以有不同。就像之前有地方提出了「輪值鎮長」的模式，這樣的運營手段就可以呈現出很好的宣傳效果。
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